2018/19美国联邦最高法院判例译述(27) ——起诉外国政府的正确姿势

苏丹共和国诉哈里森

——起诉外国政府的正确姿势

原案名：Republic of Sudan v. Harrison et al.

判决日期：2019年3月26日

案号：16–1094

判决原文：

https://www.supremecourt.gov/opinions/18pdf/16-1094_3d94.pdf 

主笔：阿利托大法官（罗伯茨、金斯伯格、布莱耶、索托马约尔、卡根、戈萨奇和卡瓦诺大法官附议；托马斯大法官发表异议意见）

判决主旨：《外国主权豁免法（1976）》要求民事诉讼中向外国政府送达司法文书须直接寄送至外国外交部长的办公室，而非向驻美大使馆寄送。

判决译述：

1. 起诉外国政府，司法文书寄给谁？

本案关系到民事诉讼中向外国政府送达应适用的特殊方法。根据《外国主权豁免法（1976）》（the Foreign Sovereign Immunities Act of 1976 ，以下简称为“FSIA”），外国政府可不受美国法院管辖，除非存在该法规定的例外情形。而一旦落入例外情形，美国法院即可行使事项管辖和属人管辖。其中属人管辖的要求是“传票已按第1608条的规定送达”。

《美国联邦法典》第1608(a)条[规定了四种民事诉讼司法文书的送达方法及其适用的顺序。第1608(a)(1)条规定的第一种方法是根据原告与外国政府或从属政治单位的特殊安排向外国政府寄送传票和起诉状副本。如果没有特殊安排，则适用第1608(a)(2)条规定的第二种方法，即根据可适用的国际条约送达传票和起诉状副本。如果前两种方法都不可行，第1608(a)(3)条规定了第三种方法，也就是与本案相关的送达方式——“由法院的工作人员通过任何形式向涉案国的外交部长邮寄传票、起诉状、应诉通知书以及上述文件的外国官方语言译本，并经其签收”。最后，第1608(a)(4)条规定，如果按第1608(a)(3)条方式未能在30天内送达，司法文书可由法院的工作人员通过任何邮寄形式邮寄并送达给在华盛顿哥伦比亚特区的国务卿，其后通过外交途径向外国转递。

2. 苏丹资助基地组织炸毁美国军舰，在美遭起诉

2000年10月12日 ，美国海军导弹驱逐舰“科尔号”（Cole）进入也门亚丁港（Aden），打算稍作停留给军舰加油。正在加油时，一艘小船靠近“科尔号”。小船上的人引爆了炸药，导致“科尔号”的一侧被炸出了一个洞，并造成17名船员遇难，数十人受伤。其后，基地组织（Al Qaeda）声称对本次袭击负责。哈里森等人是这次爆炸事故的受害者及其家属。2010年，哈里森向美国哥伦比亚地区法院（以下简称为“地区法院”）起诉苏丹共和国政府（以下简称为“苏丹政府”），认为苏丹政府为基地组织实施爆炸提供了重要支持。

哈里森等人根据FSIA起诉了苏丹政府，因此应按照第1608条的规定向苏丹政府送达司法文书。但由于无法按第1608(a)(1)条和第1608(a)(2)条规定的方式送达，被上诉人只好转而依据第1608(a)(3)条。根据哈里森等人的请求，地区法院的工作人员将司法文书寄送至苏丹政府在美国的大使馆，并收到了送达回执。不过，苏丹政府没有出庭。地区法院在进行证据听证后，作出缺席判决，要求苏丹政府向原告承担3.14亿美元的赔偿。其后，地区法院又签发了三个命令，要求银行上交苏丹政府的财产以支付判决。

苏丹政府[对这些命令表示质疑并上诉至美国联邦第二巡回法院（以下简称为“上诉法院”），其认为法院对本案缺乏属人管辖权，因为第1608(a)(3)要求司法文书应寄送至苏丹外交部长的主要办公室，而非苏丹驻美大使馆，因此判决是无效的。上诉法院维持地区法院的判决，认定立法并未明确邮件送达的地址，原告所选择的送达方式与立法的措辞相符，可以合理预期该邮件将送达给外交部长。

3. 最高法院：直接送达至外国外交部长的办公室

第160[EL赖4] 8(a)(3)条要求“由法院的职员通过任何邮寄形式向涉案国的外交部长邮寄并发送传票、起诉状、应诉通知书以及上述文件的外国官方语言译本，并经其签收”。（sending a copy of the summons and complaint and a notice of suit, together with a translation of each into the official language of the foreign state, by any form of mail requiring a signed receipt, to be addressed and dispatched by the clerk of the court to the head of the ministry of foreign affairs of the foreign state concerned）最高法院认为对这一条最自然的解释是，邮件必须直接送达至外国外交部长的办公室。

该条关键词是“addressed（写给）”。当目标收件人的姓名和地址被书写于信件或包裹的外面时，信件和包裹便被“写给”了目标收件人。根据《第三版新韦氏国际词典》（Webster’s Third New International Dictionary），“address”作为名词是指“可以找到个人或机构或可与其沟通的指定地点（作为住所地或营业地）”。外国驻美大使馆既不是该国外交部长的住所地也不是其营业地。同样，[EL赖5] 该条的另一措辞“发送”（dispatched）也有这一含义。“发送”通信意味着“即刻或迅速（向特定目的地）发出或送走，通常作为公务事务。”以上都证明邮件必须直接送达至外国外交部长的办公室。

4.  国会立法措辞字字斟酌，自有深意

第1608[EL赖6] 条中其他的几个相关条款同样支持最高法院的这一解释。第1608(b)(3)(B)条（规定如何向外国政府机构送达文书）不仅包含类似的“写给并发送”（addressed and dispatched）的措辞，还规定经合理估计能实际通知（收件人）的其他方式同样是被允许的。原告认为第1608(a)(3)条也体现了类似标准，[1]但这一解释不符合两项已被确定的（well-settled）立法解释原则。第一[EL赖7] ，如果国会在立法的一节（section）中使用了特定措辞，但在另一节中省略了这一措辞，那么一般而言国会是有意为之。国会仅在第1608(b)条中加入“经合理估计能实际通知（收件人）的其他方式同样是被允许的”，但未在第1608(a)条中加入这一措辞，因此在解释1608(a)条时不能加入第1608(b)条的特有措辞。第二，如果对国会立法的一种解释将导致同一法律的某一部分成为多余，法院会质疑能否采取此种解释。第1608(b)(3)(B)条包含“写给和发送”与“经合理估计能实际通知（收件人）”两个要求。被上诉人认为“写给和发送”就是指“经合理估计能实际通知（收件人）”，按此理解，第1608(b)(3)(B)条下“经合理计算能实际通知（收件人）”的要求就成多余了。

第1608(b)(2)条也能支持最高法院的解释。该条明确允许向收件人的代理人送达司法文书，并规定了能作为收件人的代理人、并向其送达文书的特定个人，同时还明确该代理人可能位于美国。如果国会有意让第1608(a)(3)条也适用于此种情形，国会本可将类似条款纳入该条（但国会并未这么做）。

第1608(c)条[EL] 进一步支持最高法院对1608(a)的解释。第1608(c)条规定判断司法文书已送达的规则：仅当有强有力的证据证明送达的司法文书将很快落入一位知道如何处理的外国官员手中时，才能认定司法文书已按照1608(a)规定的所有方法送达。而根据第1608(a)(3)条，个人从承运人那里接收司法文书并签收视为已送达，因为国会假设性地认为签收司法文书的人值得信任，会妥当和快速处理司法文书。这一签收人是在外交部长本国的办公室工作且有权接收和处理外交部长信件的人，还是驻美大使馆的收发室的人呢？大法官们认为答案很明显，将第1608(a)(3)条解释为要求将司法文书送达至外交部长的个人办公室能更好地协调确定文书送达的时间。

5. 轻易就把外国政府告了？恐怕国际影响不好 

最高法院采取的这一解释可避免与《联邦民事诉讼法》（the Federal Rules of Civil Procedure）和《维也纳外交关系公约》（the Vienna Convention on Diplomatic Relations）的潜在冲突。如果[EL赖9] 将司法文书寄送至外国在美国的领事馆就视为送达，这样看来在《联邦民事诉讼法》下起诉外国政府比起诉外国人还更容易。在联邦法院，如果外国的居民比外国政府还享有更多的保护会显得奇怪，尤其是考虑到外国政府享有主权豁免，不受另一国法院管辖。

另外，《维也纳外[EL赖10] 交关系公约》第22(1)条规定，“使馆馆舍不得侵犯。接受国官吏非经使馆馆长许可，不得进入使馆馆舍。”美国政府对这一“不可侵犯原则”采取的立场是——美国不得通过外国在美国的使馆向外国送达司法文书。美国政府也告知最高法院，当美国政府在外国被起诉时，美国使馆不会接受向其送达的司法文书。通过赋予第1608(a)(3)最自然的解释，最高法院避免了采取相反解释所可能造成的国际影响。

6. 多说无益，无力回天

原告提出的其他主张也无效。首先，他们认为第1608(a)(3)条没有规定司法文书送达的地点。认为司法文书应送达至可能与外交部长有直线联系的地点，外交部长与驻美大使馆具备这样的直线联系，送达至驻美大使馆满足这一条件。但是，大法官们认为界定与外交部长有直线联系的地点是困难的。政府法律顾问希望保持一个清晰、可管理的规则，即：司法文书必须直接寄送至外国外交部长在其祖国的办公室。

第二，被上诉人主张第§1608(a)(4)条规定按第四种送达方式应将司法文书寄送给哥伦比亚特区华盛顿的国务卿。他们认为，如果国会要求第1608(a)(3)条的送达方式是送达至外交部长在其祖国的办公室，为何国会没有用与第1608(a)(4)条类似的措辞来明确？此点是被上诉人提出的最强的抗辩。但是，大法官们认为第1608(a)条并不代表完美的立法技巧。虽然第1608(a)(4)条对比鲜明的措辞有利于被上诉人，但最高法院前述的考量要比被上诉人的这一抗辩更重要。

最后，原告认为根据被告政府姗姗来迟和高度技术化的主张来作出判决对他们是不公平的。大法官们理解原告的愤怒，也承认在本案中强制要求他们按第1608(a)(3)的规定送达司法文书可能看起来像空洞的形式主义，因为本案是高度公开的，苏丹政府在美国法院作出缺席判决前可能已经知道了本案的存在。但法治（rule of law）要求遵守严格的规定，尽管衡平法可能没有这一要求。

最终，最高法院推翻了上诉法院的判决，案件根据最高法院的意见发回重审。

本篇译述作者：赖雪金

责任编辑：丁伯韬

赖雪金，上海海事大学海商法本科毕业，复旦大学国际法学研究生在读。就个人而言，看英文材料或许不难，但是译述要难得多，搜肠刮肚、抓耳挠腮仍觉辞不达意。但一篇文章历经酝酿、起草、修改，终于完成时，内心还是满怀欣喜的。回首研究生时光，译述写作确是这两年间最有收获的经历之一——认识一群可爱的人，磨炼一项重要的技能。依靠兴趣支撑起的工作，哪怕是小小的收获，也会放大出数倍的乐趣。感谢高老师和团队小伙伴，感谢支持我们的读者朋友们。

美国最高法院判例译述——云翻译工作室  出品

主编：高凌云

副主编：郑家豪  赵予慈  齐冠云  崔伟  丁伯韬  朱文

撰稿人：赖雪金  蒋佳颖  蒋彧  管洁泉  商可航 倪国伟 董正清

喜欢请转发，并在文末动动手指点个赞，鼓励一下作者哦！

更多推送请见：